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失衡的税负策划:何玉梅 孙坚 郭洪业
我国的财税体制在经历了20世纪90年代的一系列重要改革之后趋于稳定,在推动经济发展方面起到了重要作用的同时,现在也积累了相当严重的弊病。
中国制造的成本优势,已被快速上涨的生产资料成本和各种税费消磨折损。在面临产业转型升级的迫切形势下,该如何以正确的执政理念厘清企业税费负担?如何科学合理地设置企业税制结构,保持企业的活力和竞争力?这已容不得表面上的粉饰修补而亟需切实的变革。
中国企业的税负之痛
文/郑磊
近年来,由于遭受全球金融危机的冲击,加上中国经济结构本身的问题,以及存在较严重的贫富差距问题,使得国富民穷这一现象凸显出来,甚至在社会上出现了“中国万税(万岁)”的说法。虽然是牢骚,但反映的是事实。一方面是主要依赖税收的财政收入的高速增长,一方面是财政支出的无限扩大,仅2010年前十个月,全国财政支出已完成60993亿元,距离全年的财政支出任务84530亿元还有23000多亿元,如果加上年底超收收入追加预算,后两个月全国财政要完成支出3万多亿。
高增长的抽血机
与国富形成强烈对比的是企业的税收支出和个人的收入。有调查数据显示,中国企业的平均税负在40%以上,有的甚至高达60%。税种包括增值税、城市维护建设税、教育附加费、印花税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、企业所得税等多项,仅增值税一项就占营业额的10%,还有其他附加税、水利基金、职工水利基金,职工教育基金,还要为职工缴纳“五险一金”,还有残疾人保障金等,合计起来要占到公司营业收入的30%-40%。《福布斯》发表的2005年度“税负痛苦指数”中,中国的宏观税收负担指数以160位居全球第二。可以看到,企业在目前的税收制度下,根本没法做大做强,也无余力进行投资。
上述调查数据只是包括国有企业在内的所有企业的平均数。对经济活力最强、拉动就业最有力的私营企业来说,从其税收的绝对数看,由1994年的17.52亿元,1998年的超过100亿元,达到163.84亿元,2003年达到1388.26亿元,2005年达到2715.96亿元,2006年已经达到3505.22亿元,2006年是1994年的200.07倍。
从私营企业税收增长量看,1995年为18.04亿元,2000年为159.46亿元,2006年提高到789.26亿元。2006年是1995年的43.8倍。而私营企业税收增长率,除2006年低于30%外,大部分年份均高于40%以上,最高的1995年达到103%。
如果将私营企业和个体经营者的税收合并观察,则由2001年的1578.54亿元,增加到2006年的5168.73亿元,占全部税收收入的比重,由2001年的10.6%,上升到2006年的14.0%。此间,城镇和农村家庭人均收入从2000年至今的十年间,年增长幅度不到10%。私营经济和个人为国家贡献了巨额的收入,但私营企业不仅难以从银行贷款,在直接融资方面也无法与国有企业竞争,发展所需资金主要依靠自身利润积累,造成了私营企业缺乏发展所需的后备资金,而个人也没有分享到经济高速增长带来的财富效应。如果私营企业将销售收入的很大一部分上缴,其发展后劲会变得更为弱小。
2009年以来,为应对国际金融危机的冲击,国家实施了企业所得税改革、增值税转型、提高出口退税率、提高个人所得税费用扣除标准、降低证券交易印花税税率等措施。据测算,2009年的减税总规模约为5000多亿元。但是,真正让私营企业得益的部分并不多。
结构性减税势在必行
高税费之后有其复杂的社会和经济因素。不得不承认,中国政府每年支付的行政支出是个天文级的数字,分摊在个人头上,大约十名职工养活一名公务员。政府开支中44%用于养活公务员,类似的数字在日本是2.5%,美国则是15%。这无疑需要庞大的收入渠道来支撑。在“土地财政”之前,财政收入的主体是税收收入。如2006年,税收收入占到了全部财政收入的95.7%。而最为人诟病的土地财政,近年来已经成为为政府财政输血的“大动脉”。
高税费还与中国的市场经济模式密切相关。改革开放30年来,政府仍然一直充当着经济建设的主力军。中国经济呈现出以投资和出口两轮驱动的结构,政府基础设施和重大项目投资占了很大比例。房地产投资热从根本上与政府需要其提供财政收入主要来源相关。如今提出经济结构转型,就必须要求抑制房地产业过度发展,降低房价的基本出发点就是降低土地销售价格,而二次收入分配还需要进行结构性减税,如果上述两方面同时进行,就必须开源节流,一方面找到新的收入来源,一方面需要精简开支,否则财政收入面临着收不抵支的局面。税费之乱和财税改革之难,其实是一个硬币的两个面。
目前,中国经济中出现的结构性难题,其实是和财税制度纠结在一起的。我们必须从上到下,从系统到局部理顺关系。中国的劳动力成本上升以及低端加工的制造业,在全球经济衰退的环境中已经无法继续维持,而消费所依赖的内需型经济还未建立起来。此时,为了维持一定的经济增长,仍须求助于投资。而由于多数企业一直忽视自主创新能力的培养,很难顺利转型到高附加值的产业领域中去。因此,在以前主要依靠加工出口的沿海地区出现了产业空心化倾向,此时,民营投资留下的空缺仍需要政府去填补。这种基本局面在短期内是无法避免的。中国未来的经济发展模式是主要依靠消费、投资(特别是私营投资)和出口来推动,而在消费和私营投资能够担当起重任之前,政府支出和出口仍无法退出。这就是转型所面临的两难困境。
另外,中国的税制结构性弊端之一还包括对私营企业和垄断性的国有企业采取同样的纳税标准,对垄断行业缺少更有效的税收调控。民营企业多处于非垄断行业,国有企业和民营企业的生存环境和经济贡献度是不同的,客观上造成了不合理的资源配置,压制了民营经济的活力。垄断已经是经济转型期必须首先加以解决的问题,即便为民营经济减轻税负,仍然不足以依赖它们成为经济的主力军,但减税无疑是最基本的必要举措。
改革财税体制,不仅仅是经济转型的需要,也是促进社会和谐、改变发展模式的重大课题。难点在于,在改革的过程中,既不能遽然降低财政收入,又不能不对企业和个人减税让利。一旦经济转型成功,积极的财政政策也就可以顺利退出。这是一个“先有鸡,还是先有蛋”的悖论。
作为财政收入的主要来源,政府土地出让收入、税费都必然会逐步减少,而积极的财政政策仍需要大量资金支持,解决的途径应该是将缴纳的重点放在垄断性行业和国有企业,对私营经济采取结构性减税,厘清各种重复收取的税种,杜绝各种税外杂费和计划外费用。
国际比较视角:中国企业税负失衡
文/齐寅峰
1994年,我国进行了大规模的工商税收制度改革,在主体上形成了我国工商税制的整体框架。从2008年起,对内资企业所得税税率进行了调整,由33%下降为25%。我国现行税收体系涉及企业的主要有17种税,可分为四大类:流转税、收益税、资源占用税、财产税和其他税(或称行为税)。流转税类是对商品生产和流通领域中按流转额所课征的税种,包括增值税、消费税、营业税、关税。收益税类,作为分配领域中的税种,即对纳税人的所得而征收的税,包括企业所得税、个人所得税和土地增值税。资源占用税类,主要包括资源税、城镇土地使用税、耕地占用税。财产税和其他税,指对拥有或支配财产以及某些特定行为所课征的税种,主要有房产税、车船税、契税、印花税和城市维护建设税,其中城市维护建设税是以纳税人缴纳的增值税、消费税、营业税之和(简称“三税”)为税基征收的一种税。
当前国际经济还未走出衰退困境,国内则面临出口受阻,人民币受压升值,以及通货膨胀等诸多不利因素,有相当多的企业感到税负过重。在此形势下,研究审视我国企业的税负问题尤具重要的现实意义。
偏离主流的增值税制
1994年税制改革之后,我国的企业税收制度已向规范化迈出重要的一步,但是由于国情不同,与其他国家仍存在许多差异。我国的企业税负最重的税种是增值税和企业所得税,因此就这两种税制进行国际对比更有意义。
增值税起源于20世纪50年代的法国,现在世界上大约有100多个国家和地区实行增值税制。增值税的课征对象是增值额。在计征增值税时,各国对资本性货物,即厂房、机器、设备等固定资产所含税存在不同的处理方法,大体可分为消费型增值税、收入型增值税和生产型增值税。
其中,消费型增值税是指在征收增值税时允许将购置的所有投入物一次性地予以全部扣除。作为一种规范的增值税类型,此种增值税为欧共体及许多发达国家和发展中国家所采用,是增值税发展的主流。收入型增值税是指在征收增值税时,对长期性投入物进项税款的扣除只允许扣除当期其折旧部分,其税基与增值概念范围正好吻合,理论上属于一种标准的增值税。但由于固定资产价值的损耗与转移是分期分批进行的,而其价值转移中不能获得任何凭证,故采用的国家较少,主要有阿根廷、摩洛哥及部分原实行计划经济的中东欧国家。而生产型增值税是指在征收增值税时,不允许扣除固定资产价值中所含的税款,这种方式重复征税严重,不利于鼓励投资,目前实行的国家主要有我国和印度尼西亚等,属一种过渡性增值税。
现实中,各国征收增值税的征税范围在世界各国有宽有窄,大体上可分为三种情况。农业、工业、批发、零售、服务各领域普遍征收增值税。这种范围广泛的增值税可消除重复征税,避免增值税征收抵扣链条的中断或多税并用;按商品整个生产流通全过程设计,可彻底平衡税负,简化税率档次。这种一推到底、实施范围广泛的增值税制既规范又统一,是增值税发展的方向。目前,采纳这种增值税的主要为欧洲特别是OECD成员国,如法、德、英、意、新、加等国。在整个制造业和批发业征增值税,但不包括零售业。这种方法存在着一定程度的重复征税和在零售环节缺失的问题。而且,由于此类的增值税既未涉及农业,又未涉及劳务及商品流通的零售环节,因而其课税基础较为窄小。因而它是一种有缺陷的增值税。目前,摩洛哥采用的增值税就属于这种征税范围。只在制造业实行增值税。征税范围仅仅覆盖全部制造业产品及进口产品,而对批发和零售环节以及农业与劳务不征增值税,这种增值税制与规范增值税制仍相距甚远。目前主要为一些发展中国家所采用,如塞内加尔、科特迪瓦、哥伦比亚、蒙古等。
以法国为参照,可以发现我国的增值税征税范围较窄。就销售和进口货物来看,我国的“货物”仅限于有形动产,而法国对各种有形财产所有权的转让、新老建筑物出售等一律征收增值税;从劳务方面看,我国仅限于加工及修理修配劳务,而法国则包括了一切劳务,甚至农业生产者也要交纳增值税。
从税款抵扣和发票管理的对比看,国际上对增值税的征收均采用税款抵扣制度,即以进项税额抵扣销项税额。计税方法基本有两种,包括发票法和账簿法。由于发票法计算简便,易于操作,可以使企业之间的相互制约以避免偷逃税,所以备受各国推崇,很多国家都普遍采用这种模式。各国规定的不予抵扣税款的项目大多有以下几类:非经营必要的商品或劳务;私人使用的商品或劳务;出售某些危害性商品;某些奢侈性商品或劳务;所得税中一般不准列支的费用;出口无抵扣权免税的商品和劳务等。
我国增值税条例规定,下列项目的进项税额不得从销项税额中抵扣:购进固定资产;用于非应税项目的购进货物或者应税劳务;用于免税项目的购进货物或者应税劳务;用于集体福利或者个人消费的购进货物或者应税劳务;非正常损失的购进货物;非正常损失的在产品、产成品所耗用的购进货物或者应税劳务。基本上与其他国家相近。
值得一提的是小规模纳税人的管理。在增值税管理中,小规模纳税人是指经营规模较小,不具备基本会计核算能力,流转税额在税法规定的限度以下的纳税人。为了方便小规模经营者纳税,简化税收征管,国际上对增值税小规模纳税人采取了四种特殊办法予以处理:对流转额低于某一数量的潜在纳税人实行免税,德、希、葡、卢、丹等40多个国家采用这种办法;对免税小公司的供应商额外征收平衡税,这一处理方法主要为比、西等国采用;估定税额,对小业主的销售额实行估算征收的一种简化征收税制,采用的国家主要有爱尔兰等;减征增值税,就是对小业主实行一定的税收优惠,减征一定幅度的增值税金,主要为卢森堡等国所采用。
我国规定,对小规模纳税人年销售额未达到财政部规定的增值税起征点的,免征增值税;超过起征点的,依销售额按4%(或6%)的税率全额计征增值税,并不得抵扣进项税款和使用增值税专用发票。相比之下,我国对小规模纳税人征收率的设定是偏高的。
税率较低的企业所得税
关于企业所得税,主要从课税对象、税率、优惠政策等几个方面进行比较。
从课税对象看,各国对纳税人的类型确认规则有所不同,如美、日、法等国采用公司登记注册地标准;英、加等国以实际管理机构或管理控制中心为判定标准;法、新等国采用生产经营地标准;少数国家还同时或单独采用主要经营活动地标准、控股权标准。但各国政府通常只对具有独立法人资格的公司等法人组织征收公司所得税。我国2007年采用了“登记注册地标准”和“实际管理控制地标准”相结合的标准,建立了“居民企业”和“非居民企业”的概念。
各国企业所得税的税率结构分为两类:一是固定比例税率,如法、澳、波、新等国的税率分别为34%、39%、40%和31%;二是超额累进税率,如瑞士采用十一级超额累进税率,巴拿马和沙特阿拉伯采用四级累进税率,而美国的做法是在三级超额累进税率的基础上再下调,规定超过一定的应税所得适用34%的比例税率。这套税率对小型企业比较公平,对大型企业发挥税收效率有作用,但计算比较麻烦。我国居民企业税率为25%,非居民企业税率为20%,符合条件的小型微利企业,减按20%的税率征收企业所得税,此外还有其他优惠政策。
从税收优惠政策比较看,不同国家采取了税收抵免、豁免和优惠税率的做法。
在西方国家,税收抵免的形式多种多样,主要有投资抵免和国外税负抵免两种形式。目前,西方发达国家如葡、西、加等国通过税收抵免方式鼓励企业购置资产。加拿大的投资税收抵免率从10%到35%不等,取决于投资的类型及投资地区;法国对投资的税收抵免主要体现在研究费用的税款抵扣上。目前发达国家及多数发展中国家对国内子公司红利收入一般采取避免双重征税措施。我国所得税法规定,对外投资一律不得抵免。
国外税负抵免方面,挪、奥、丹、意等国都程度不等地扣除在国外缴纳的税款。关于外国来源的红利收入避免重复课税,国际上大体有两种处理方法:一是通过全部或部分免税处理,如意、法等国;二是通过税收抵免方法处理,如英、丹等国。我国所得税法规定,对纳税人来源于中国境外所得在扣除限额内进行扣除。
对纳税人或课税对象给予减免应纳税款是一种税式支出形式,其豁免期和豁免税收项目决定于一国的经济环境和经济政策。减免所得税一方面可直接增加企业投资的利润,刺激企业投资的积极性。如法、日、意等国政府对企业投资于环保产业或环保项目所得不计入应税所得。在意大利,对所有资产性公司发行新股份的收入及将生产利润用于扩大再生产的部分,按19%的优惠税率征收所得税,鼓励企业上市,增加公司资本。在我国,国债利息收入,符合条件的股息、红利等权益性投资收益等为免税收入。而从事农、林、牧、渔业项目的所得,从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营的所得;从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得等,可减免所得税。
说到优惠税率,一般有直接和间接减低税率两种方式。优惠税率的适用范围视经济政策和经济发展的客观需要而定,有期限之分。此外,一些国家有纳税限额规定,事实上,这也是优惠税率的一种特殊形式。在我国,符合条件的小型微利企业,减按20%的税率征收企业所得税。国家需要重点扶持的高新技术企业,减按15%的税率征收企业所得税。
中国企业税负失衡
涉及企业的税收制度,理论上是各经济体当局综合考虑各种政治、经济、民生等因素,特别是平衡政府和业主长远和当前的利益,通过法律、法规而建立起来的。它也具有“游戏规则”的属性。政府和企业是博弈的参与者。在短期,这个博弈是零和的。企业把饼做成了,你我两家分。当然这两者都想多分一点。企业要进行税负筹划,合法地运用折旧、原材料计价等手段,延迟缴纳税款。而税务部门应心知肚明,对合法筹划不但予以包容,甚至应提供咨询协助。可是在长期,政府和应税企业就是一个“合作博弈”,把多张饼的总和做成最大。这样,各自得到的份额就最多,实现最优化。税负过重,政府短期内收入多,但有损于投资,不利于经济发展。
根据以上所作的国际比较,我们认为总体上说我国企业税负处于一般水平。我国企业所得税税率较低,但增值税税率实际上较高。税负对大型营利企业不能算重,对垄断寡头企业可能还是相当轻,因为它们握有定价权。但对于中小微利企业、劳动密集企业和折旧占成本费用成分比例高的企业就显得较重了。这是因为对这些企业来说,17%的增值税,还有城建、教育税费附加(可高达“三税”的10%),是很沉重的负担。有关企业税收的法律、法规具有权威性,但在执行细则上,建议根据当前新情况税务部门对困难企业给予合理关照。
阻碍竞争力再造的财税体制
现行财税体制在一定程度上不利于企业竞争力的再造。对地方政府来说,最重要的是税源问题,最关注的是什么产业能带来更多的财政收入问题。尽管高科技产业的发展才是未来竞争力的根本保障,但因其往往蕴涵着诸多风险,许多地方政府将更多的精力放在了鼓励能直接创造财政收入的传统制造业上,全国各地汽车厂林立就是突出的一例。这种基于财政收入的产业发展鼓励举措,导致迄今为止在中国未见有在全球领先的汽车产业出现。
未鼓励企业积极创新的结果是,许多企业特别是制造类企业只能以代工的身份存在,或以相对落后的技术模仿先进产品进行生产。在国际金融危机来临时,因为身处国际经济分工中的末端地位,往往成为最严重的受害者。2008年开始实施的新企业所得税法尽管有对企业研发支出进行加计费用扣除的规定,但由于研发不一定都能成功,特别是新技术的发明和新产品的开发往往要冒很大的风险,鼓励研发的政策还需要一定时间才可能发挥作用,现实中企业的研发动力仍然严重不足。当下中国企业鲜有国际领先的技术就是明证。
中国已经将2011年的经济政策定调为积极的财政政策和稳健的货币政策,2011年又是“十二五”规划实施的开局之年。根据中央对“十二五”规划的建议,在“十二五”时期,财税改革要取得明显进展;中国要加快财税体制改革,要积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制,财政体制、政府预算制度、税收制度、税费改革等诸多方面都要进行改革。除此之外,财税政策要在培育发展战略性新兴产业上发挥作用,要推动高技术产业做强做大;财税政策要促进循环经济的大力发展,提高资源产出效率;财税政策要推动科技创新体制机制的完善,要强化支持企业创新和科研成果产业化,要加大政府对基础研究的投入;财政还要加大对医疗卫生事业的投入。
由于全球经济环境的高度不确定性,经济政策将随经济环境的变化而不断变化。在同样的政策名义下,可能会有种种不同的政策选择。2011年中国所选择的积极的财政政策和稳健的货币政策同样可能有不同的操作方法。积极从整体上说是扩张的,但不排除有紧缩的意味。稳健本来指的是中性,但时下的种种货币政策操作,实际上已是紧缩性政策。中国财税体制改革也将在如此复杂的经济环境中进行。
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